地方分権の推進に関する答申

平成6年11月22日
第24次地方制度調査会

前文

新たな憲法の理念のもと、地方自治法が施行されやがて半世紀になろうとする今日、我が国を取り巻く内外の諸情勢は、予想を超える勢いで大きく変化してきている。

国際関係においては、その国力にふさわしい国際貢献のあり方が問われ、内政面においては、成熟化を迎えつつある社会にあって、国民の価値観の多様化に対応した政治、行政、経済システム全般にわたる再構築が求められている。

地方分権の推進は、地方自治の充実強化の観点から、これまでも各方面から度々提言されてきている。近年、自立した個人がそれぞれの地域においてその多様な価値観、個性、創造性を最大限発揮することができるよう、また、地域の総合的な行政主体である地方公共団体がそれぞれの歴史、文化、自然、条件などの個性を生かした多様で活力あふれる地域づくりを進めることができるようにするために、現行の制度や仕組みを変革していくことが一層強く求められており、地方分権の推進は、ますますその重要性を増してきている。

政府においては、これまでも数次にわたり、権限移譲等を一括法によって行うなどの措置をしてきてはいるが、残念ながら、地方公共団体はもとより住民の立場からみても極めて不十分なものであると言わざるを得ない。

最近の地方分権の動きを見ると従来にない力強い気運の高まりを感じるが、時代の大きな転換期にある今こそ我が国の将来を見据えて、地方分権を強力に実行することが極めて重要である。そのためには政治の強力なリーダーシップが必要であると言わなければならない。

現在、政府の行政改革推進本部に設けられた地方分権部会において、地方分権の推進に関する大綱方針の骨格の検討が行われている。今後予定されている大綱方針の策定、地方分権推進に関する法律の制定に向け、この答申の趣旨を十分踏まえ対処されることを強く要請するものである。

第1 地方分権推進の基本理念

1 地方分権推進の背景

(1)

明治以来の我が国の近代化、そして第二次大戦後の復興、経済的発展に当たって、全国的な統一性、公平性を重視する中央集権型行政システムが一定の効果を発揮してきたことは否定できないが、今日においては、行政権限の国への過度の偏在をもたらし行政の非効率化を招いているほか、長年にわたる東京圏への諸機能の一極集中や、経済的、文化的な地域格差の拡大等に見られるような様々な弊害を生じさせている。

成熟化を迎えつつある今日の我が国においては、各地域がそれぞれの歴史、文化、自然条件などの個性を生かした多様で活力のあふれる地域づくりを進めることができるよう、分権型行政システムへの転換が求められている。

(2)
一方、歴史的な変革期を迎えている世界の中にあって、我が国としては地球的規模の課題に対応しつつ、責任ある役割を果たすことが求められている。国としては内政に関する役割は思い切って地方公共団体に委ね、外交、防衛等、国として果たすべき役割を重点的、効果的に担う体制を確立することが急務となっている。
(3)
また、現在の市町村、都道府県という二層制を基礎とする地方自治制度は、国民の間に広く定着しており、全体として、地方公共団体は、広範多様な事務事業を処理するようになり、地域経済に占める比重や地域住民からの信頼が高まるなど、総合的な行政主体として広く国民から評価されるようになっている。したがって、当面、現在のニ層制を前提として、地方分権を推進する方策について検討すべきである。

2 地方分権推進の目指すもの

(1)
間近かに迫った21世紀を展望した行政システムとしては、画一性よりも自立性や多様性がより尊重され、住民に直接接する自治の現場にあるものの判断や責任が生かされるよう、住民に身近な行政は身近な地方公共団体が担っていくことを基本とすべきであり、このため地方分権を推進していかなければならない。
(2)
地方分権の推進により、住民の立場からみて、具体的には次のような成果が得られるものと考える。
1
地方分権の推進は、国・地方を通じた行政全体のあり方を再構築するものであり、行政全体の簡素効率化を進めることができる。
2
地域に関する行政は、地方公共団体が自らの判断と責任で処理できる体制を確立することにより、行政の即応性、柔軟性、総合性が増し、住民の期待に応えることができる。
3

今日、国民ひとりひとりが生活の豊かさを実感するうえで、多様で活力あふれ、住みやすい地域社会が形成されているかどうかが重要な要素になってきている。

地方公共団体の自主性・自立性を強化し、地域行政の主体としての能力を高めることにより、創意工夫を生かした地域づくりを進めることはもとより、急速に進みつつある高齢社会に対応したきめこまやかな地域福祉の展開等のそれぞれの地域における様々な政策課題に責任を持って取り組むことができる。

4
地方分権を推進し、地方自治を確立することは、地域住民自らの選択と負担もとで、それぞれの地域の問題を解決することでもあり、行政をより民主的に処理する体制をつくり、さらに住民の自治意識の向上を図ることにつながる。

第2 国と地方公共団体の役割分担の基本的考え方

1 国及び地方公共団体の果たすべき役剣

国際的にも国内的にも変革の時代を迎え、国と地方公共団体との関係についても今日的状況を踏まえ、時代の変化に対応した新たな視点で抜本的に見直す必要がある。

歴史的な変革期を迎えている世界の中にあって、国としては、内政面の役割を整理し、国際化への対応等ヘ重点的に取り組む体制に転換すべきである。

一方、地域に関する行政は、地方公共団体か主体的に担い、地域の実情に応じた行政を積極的に展開できるよう、企画立案、調整、実施等一貫して対応できる体制に転換すべきである。

2 それぞれの役割に応じた事務配分の考え方

このような考え方に基づいた国と地方公共団体のそれぞれの役割に応じた事務配分の考え方は次のとおりである。

(1)
国は、
1
国家の存立に直接関わる政策に関する事務(例えば、外交、防衛、通貨、司法など)を行うほか、
2
国内の民間活動や地方自治に関して全国的統一されていることが望ましい基本ルールの制定に関する事務(例えば、公正取引の確保、生活保護基準、労働基準など)及び
3
全国的規模・視点で行われることが必要不可欠な施策・事業に関する事務(例えば、公的年金、宇宙開発、骨格的・基幹的交通基盤など)を重点的に行うこととし、その役割を限定的なものにしていくべきである。
(2)
地方公共団体は、国が行う事務以外の内政に関する広範な事務を処理する。また、自らの判断と責任で事務を処理できるよう、財源の確保や自主立法権も含め自主性・自立性を確立することが重要である。

第3 国から地方公共団体への権限移譲等の推進

1 権限移譲等の基本的考え方

国が現在、広範に有している権限を以下の考え方により見直していくことが必要である。

(1)
国と地方公共団体の事務配分の見直しに当たっては、行政の簡素化、規制緩和の推進の観点から、当該事務そのものが必要かどうかをまず検討すべきである。
(2)
地域に関する行政は、基本的に市町村と都道府県の責任で完結できるよう事務の配分の見直しを行い、必要な権限移譲等を行う。
(3)

これまで全国的な統一性や全国的な規模・視点が過度に強調されすぎたきらいがあるが、全国的に影響があることをもって直ちに国の事務とすることは適当ではない。

また、全国的な統一位、全図的な規模・視点を重視して行う必要のある事務についても、国はできるだけ、その基準を示すことに留め、具体的な執行に当たっては、地方公共団体の裁量に任せるべきである。

さらに、地方公共団体の事務処理について法律の制定が必要とされる場合であっても、法律は制度の大枠的なものを定めるに留め、制度の具体的内容は地方公共団体の条例で規定できる仕組みにすべきである。

(4)
事務配分の見直しにより、国からの権限移穣等を進めるに当たっては、当面、都道府県により重点を置いて進めることが現実的かつ効果的である。そのうえで住民により身近な存在であり、地域づくりの主体である市町村への移譲を進めることが適当である。

2 権限移譲等の新たな手法

抜本的な見直しを強力に推進するためには、新たに、行政分野ごとに関係法令全体を地方分権推進の観点から見直し、事務・権限の移譲や国の関与・補助金の整理等を一括して計画的に行うという手法を採用すべきである。

3 関与・必置規制の整理

国の関与・必置規制は、必要最小限のものとし、止むを得ず存置する場合でも、その根拠は法律によることとする。

また、関与を存置する場合であっても、関与の形態としては、権力的関与ではなく非権力的関与、事前関与ではなく事後関与を基本とする。

4 機関委任事務の廃止

機関委任については、この概念を廃止し、現在、地方公共団体の機関が処理している事務は、地方公共団体の事務とすべきである。

なお、例外的に国の選挙の管理執行、旅券の発給等本来的に国の事務と考えられるものであっても、国民の利便性と事務処理の効率性の観点から、地方公共団体が執行することが適当な場合がある。この場合の執行の確保等については、地方公共団体の自主性・自立性を確保する視点を踏まえた新たな仕組みを制度化する必要がある。

5 国の地方出先機関の整理縮小等

国の地方出先機関については、二重行政の弊害、地域の総合行政の遂行への阻害等が指摘されており、国と地方公共団体との事務配分の見直しにあわせて大幅に整理、縮小し、廃止又は地方公共団体の組織への統合を検討する。

また、国の内政面における役割の整理に応じ、国の省庁組織、特殊法人等の見直しが必要となる。

なお、地方事務官制度については、廃止する。

第4 地方公共団体の税財政基盤の整備

1 地方税財源の充実

真の地方分権を進めていくためには、権限の移譲のみならず、地方公共団体が事務事業を自主的・自立的に執行できるよう、地方公共団体の財政需要を地方財政計画を通じて的確に把握し、自主財源である地方税を、課税自主権を尊重しつつ抜本的に充実強化するとともに、あわせて、地方交付税の所要額を確保し、地方税財源の充実を図っていくことが必要不可欠である。

また、国と地方公共団体の役割分担の見直しに伴って国から地方公共団体への事務事業の移譲を行うに当たっては、同時に、地方公共団体が事務事業を円滑に執行できるよう、税源の移譲など地方税財源の充実強化を図ることが必要である。

2 地方税

地方税については、地方における歳出規模と自主財源である地方税収入の乖離をできるだけ縮小するという観点に立って、抜本的充実強化を図っていかなければならない。

その際には、できるだけ偏在が少なく、安定的な地方税体系を確立するとの観点に立って、所得・消費・資産等に対する課税の均衡のとれた地方税制の確立を目指すべきである。

3 地方交付税

地方交付税については、地方税源の偏在を是正して、全ての地方公共団体に、一定の行政水準の確保と自主的・自立的財政運営を保障できるよう、その所要額を確保するとともに、算定方法を合理的でできるだけ簡素なものとするなど、その財政調整機能の充実を図っていくべきである。

あわせて、地方の固有財源である地方交付税の性格を明確にするため、国の一般会計を通すことなく、国税収納金整理資金から、直接、交付税及び譲与税配付金特別会計に繰り入れるようにすべきである。

4 地方債

地方債許可制度については、地方債の円滑な発行を確保する見地から、一層、制度を弾力化・簡素化するとともに、その運用に当たり個々の地方公共団体の起債に係る国の関与を最小限度のものとすることが必要である。また、地方債の良好な発行条件等を確保していくため、優良な地方債資金の充実、地方債市場の整備育成、外債等資金調達先の多様化等を図っていくべきである。

5 手数料、使用料等

地方公共団体の手数料、使用料等については、国の法律、政令等による制限を廃止し、地方公共団体が自主的に決定できるようにすべきである。

また、地方公共団体においても、受益者負担等について、適切な活用を図っていく必要がある。

6 地方分権と国庫補助負担金の整理合理化

地方公共団体の幅広い行政分野のほとんどにわたって、数多くの補助金等が交付され、結果として、行政運営の自主性を妨げる要因となっている。こうした現状を踏まえ、事務事業の実施主体が経費の全額を負担することが原則であり、国が国庫補助負担金を支出するのは、特に必要がある場合の例外であるとの基本を踏まえ、抜本的な補助金等の整理合理化を進めることが必要である。

また、地方公共団体の側でも、一層、自らの創意と工夫による主体的行財政運営を確立していく必要がある。

7 国庫補助負担金の整理合理化とその区分の明確化

(1)
国から地方公共団体への国庫補助負担金は、国が義務的に支出すべき国庫負担金と、奨励的・財政援助的国庫補助金に区分されているが、整理合理化を進めるためには、個々の補助負担金ごとにその性格を明確にするとともに、その区分に応じた整理合理化の基準を定めて実行に移すべきである。
(2)
奨励的補助金については、基本的に廃止する方向とし、特に緊急度が高いものを除き抜本的な整理合理化を行うべきである。そのためには、零細補助金の基準の大幅な引上げ、奨励的補助金の総額と総件数の削減計画の導入等も検討すべきである。
(3)
国が一定の行政水準を確保することに責任をもつべき分野について負担する経常的国庫負担金についても、国と地方公共団体の役割分担の見直しに伴い、国の関与の整理とあわせて抜本的に見直すことが必要であり、その対象を生活保護や義務教育等の真に国が義務的に負担を行うべきと考えられる分野に限定していくべきである。
(4)
公共事業に対する国庫負担金については、地方単独事業の大幅な増加等の状況も踏まえ、その対象を国家的なプロジェクト等広域的効果をもつ根幹的な事業などに限定するなど、投資の重点化を図っていくとともに、住民に身近な生活基盤の整備等については、類似した奨励的補助金等も含めて国の助成を廃止し、地方の単独事業に委ねていくべきである。
(5)
存置する補助金等については、補助対象・補助基準の見直しや重点化、超過負担の解消、補助金に係る事務手続の簡素化、国直轄事業負担金制度の見直し等の合理化を進めるべきである。
(6)
国庫負担金等の一般財源化に当たっては、地方への税源移線や他方交付税の拡充など、地方一般財源を確保する措置が必要である。

第5 地方行政体制の整備・確立

1 地方行政体制の整備・確立の必要性と視点

国と地方公共団体の役割分担の見直しによる分権型行政システムへの転換に対応して、新たな地方公共団体の役割を担うにふさわしい地方行政体制の整備・確立をあわせて実施していくことが必要である。

そのためには、行政能力の向上、自己チェックシステムの整備、住民の信頼の確保、住民の参加への配慮、といった視点が重要である。

2 地方行政体制の整備

地方公共団体が内政に関する広範な事務を効率的に処理し、また、広域行政需要への適切な対応を図るためには、当調査会の答申に基づき創設された広域連合制度の積極的な活用を図るべきである。

また、地域づくりの主体である市町村が積極的な行政を展開していくためには、その行財政能力をさらに強化していくことが望ましいことから、市町村の自主的な合併を支援すべきである。

なお、小規模市町村に対する都道府県や広域行政制度による補完・支援の仕組みを検討する必要がある。

3 地方公共団体の行政改革の推進

地方分権の時代にふさわしい簡素で効率的な行政システムを確立するため、地方公共団体の自主的・主体的な行政改革を推進すべきである。

このため、住民の代表者等からなる委員会を設けるなど住民の意向を十分踏まえて、事務事業の見直し、時代に即応した組織・機構の見直し、定員管理・給与の適正化の推進はもちろんのこと、職員の能力開発をはじめとする人材の育成・確保の推進や行政サービスの向上に至るまで、幅広い改革を計画的に推進する必要がある。

特に、権限移譲等や財源の確保とならんで地方分権の担い手となる人材の育成・確保の一層の推進が必要である。

なお、地方公共団体の自主的・主体的な行政改革の推進を阻害している国の関与・必置規制等についても抜本的な整理が必要である。

4 地方行政の公正の確保と透明性の向上

行政の公正と能率を確保するため、当調査会の答申を踏まえて監査委員制度の整備がなされてきたところであるが、さらに地方公共団体の監査機能の充実を図るため、外部監査制度を検討する必要がある。

また、開かれた行政を実現し、住民の信頼を確保するという視点から、情報公開の一層の推進を図るべきである。

さらに、行政運営における公正の確保と透明性の向上を図るため、地方公共団体独自の行政処分等に係る行政手続について、行政手続法に準じた措置を地方公共団体は早急に講ずべきである。

5 住民自治の充実強化

地方分権を推進し、地方自治を確立するためには、住民自治の充実が必要である。

このため、住民による地方公共団体の行政への参加の機会の拡大を図るとともに、政策形成等における住民意思の反映の方策として、住民発議制度や住民投票制度等について検討する必要がある。

また、住民の自治意識の向上のため、学校教育、社会教育の場において、地方自治に関する幅広い教育を推進する必要がある。

6 地方議会の改草

地方公共団体の果たすべき新たな役割に対応して、地方議会もその本来の権能が十分発揮できるよう、自主的な改革に取り組むべきである。

その際、会議の公開等により、住民に開かれた議会活動を推進していく必要がある。

第6 今後の推進方策のあり方

1 地方分権を推進する法律の制定

(1)

地方分権の推進を図るためには何よりも、本答申に盛り込まれた事項に即し、地方分権推進法(仮称)を速やかに制定すべきである。

その際、実効ある地方分権の推進のためには、一定の期限を設定して計画的かつ集中的に取り組むことが肝要であることから、地方分権推進法は時限立法とし、来るべき21世紀までのおおむね5年程度で具体的成果をあげることを目標とすべきである。

(2)
地方分権推進法には、1地方分権の基本理念、2地方分権の基本方針、3地方分権推進委員会(仮称)の設置、4地方分権推進計画の作成、5地方分権の推進状況の国会への報告(地方分権推進白書)、等を定めるべきである。

2 地方分権推進委員会の設置

(1)
地方分権推進のための新たな推進機関として地方分権推進法制定後直ちに地方分権推進委員会を設けることとすべきである。
(2)
地方分権推進委員会は、地方分権推進計画の作成に当たっての指針を勧告するものとし、また、地方分権推進計画の作成過程において意見を提出するとともに、その実施状況を監視し必要な意見を提出することができるものとする。さらに、地方行政に係る立法に対して意見を提出することができるものとすべきである。
(3)
地方分権推進委員会は、学識経験者で構成し、そのうち一定数の者は地方公共団体の全国的連合組織から推薦された者とするとともに、委員の任命に当たっては、国会の同意を要することとすべきである。また、推進機関としての機能を十分果たせるよう独立の事務局を有すべきである。
(4)
なお、地方分権推進委員会の勧告等について、内閣は、作成指針を尊重して地方分権推進計画を作成する等所要の措置を講ずることとすべきである。

3 地方分権推進計画の作成

(1)

地方分権推進委員会は地方分権推進計画の作成指針をできる限り早期に内閣に勧告すべきである。

この地方分権推進計画の作成指針は、各行政分野に応じ、当該行政分野全体にわたる見直しの具体的な方針を示すものであり、当該行政分野における国と地方公共団体の役割分担に応じた事務のあり方を示すとともに、これに基づき権限移譲、国の関与、補助金等の必要な事項について見直しの方針を明らかにするものである。

また、内閣の地方分権推進計画の作成期限を明示することとする。

(2)

内閣は、作成指針に従って、法律改正をはじめとする制度改正の内容とそれらの実施の時期を明らかにした具体的な地方分権推進計画を作成しなければならないものである。

また、内閣は、作成した地方分権推進計画を、国会に報告することとすべきである。

なお、地方分権推進計画の実施状況を踏まえて、国と地方公共団体の関係を調整する新たな制度のあり方について、今後、検討する必要があると考える。