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分権クローズアップ[有識者へのインタビュー] 第6回 礒崎初仁氏インタビュー(その3)

分権クローズアップコーナーでは、地方分権改革に関する様々な記事を掲載してまいります。第6回は、中央大学法学部 礒崎初仁教授にお伺いした地方分権改革の成果と課題についての記事を3回に分けて掲載します。今回はその3となります。

礒崎教授は、神奈川県庁で長年御勤務され、その間土地利用の許認可や介護保険の施行準備などを御担当されました。現在は中央大学で地方自治、政策法務等々の研究に従事されています。

(注)なお、本記事は、平成25年10月11日に開催された第6回地方分権改革有識者会議におけるヒアリングを基に、インタビュー形式に再編集したものです。

中央大学法学部礒崎初仁教授 

 

いそざき・はつひと/1984年東京大学法学部卒、1993年東京大学大学院法学政治学研究科修士課程修了。1985年から神奈川県に勤務し、農政部、土木部、企画部、福祉部等に配属。2002年から中央大学法学部教授、2005年から同大学院公共政策研究科教授を兼任。政策研究大学院大学客員教授、神奈川県参与等を歴任。主要著書に『分権時代の政策法務』(北海道町村会、1999年)、『自治体政策法務講義』(第一法規、2012年)がある。

―――今後の分権改革の課題についてお聞かせ下さい。

礒崎:法令面を中心に、私の提案を4点挙げたいと思います。1番目は、縦割りで過剰・過密な法令を改革することです。法令の過剰・過密、規律密度の問題には本格的に切り込むべきです。そのやり方ですが、第2期分権改革のように、全法令を対象にして一定の基準でばったばったと切っていくことも一つの方法ですが、それだとなかなか中身に立ち入った検討ができませんし、何より国民に分かりにくい。「この法律があったためにこういう問題がありました、そこで法律をこう変えます」と言えればよいのですが、「何条何項が条例委任になりました」とか、「1,300の条項を見直しました」と言っても、「それで何が変わるの?」という話になって、なかなか説得力がない。「福祉施設の運営基準を条例で決められます」とか、「道路標識のローマ字を大きくできます」と言っても、細かすぎて、伝わらない。そこで、例えば地域づくりの中枢になっている法令を30本程度厳選して、その執行状況を踏まえて根本的に制度設計を見直す、そしてその他の法令は、それを見習って類似の法令を改正していくという「一点突破・全面展開」といった戦略も考えられるのではないでしょうか。ここでは、地方六団体や自治体側の見直し提案が重要になります。
2番目は、条例の上書き権の法制化です。そのやり方については、論者の中にも、地方自治法などの一般法で定めるのか、それぞれの個別法で定めるのかといった方式をめぐる議論がありますし、私は法律にはそれぞれ立法趣旨や中核になる仕組みがありますから、上書きを認める場合でも一定の条件・対象設定は必要だと思いますが、近い将来ぜひ実現させるべき課題だと思います。
3番目は、法律に基づく事務の基準や手続を定める法定事務条例の可能性を伸ばしていくということです。先ほど、独自条例の制定が進んできたという話をしましたが、すでに多数の法律があるのに、自治体がさらに独自条例をつくって規制や調整を始めると、住民や企業は多くの手続きをクリアしなければならなくなって大変です。そこで、法律に基づく事務について、基本は法律に書いてあるが、細かな基準や手続は条例で定めるというやり方を増やしていくべきだと思います。ちょうど法律という木に、条例という枝を「接ぎ木」するようなイメージです。これについては、実務でもほとんど議論されていませんので、どういう方法があるか、どこまで「接ぎ木」できるか、検討する必要があると思います。
最後の4番目は、今後制定される法令が分権配慮型のものになるような仕組みをつくるということです。この間の改革のように既存の法律を一生懸命見直しても、新しくつくられる法令が集権型の発想のままでは意味がありませんので、法律を制定したり大幅に改正する場合に事前にチェックする仕組みが重要だと思います。たとえば、「国と地方の協議の場」を活用することや、参議院に地方自治に関する立法を監視する機構をつくることも考えられると思います。
このような改革によって、日本の法システムをもっと分権配慮型、分権バージョンに切り替えていくことが今後の課題ではないでしょうか。


―――現在の日本の地方公共団体は約7割が5万人未満の規模になっており、当然それに応じて職員の数も少ないという状況です。今後、地方が工夫をして決定権を持てる制度になるとして、多様な地方公共団体に対する配慮を考えた場合、どのように制度設計をすればよいのでしょうか。

礒崎:一番大きな点として、私は「法令の過剰・過密」と言いましたが、縦割りに分立している法律を統合し、簡素化する必要があると思います。都道府県なら現行法のままでもある程度執行できますが、今後基礎自治体に権限を降ろすとすれば、もっと法律をシンプルにしないと運用が難しい。例えば人口5万人ぐらいの市だと、1人の職員が縦割りの法律を3つも4つも担当しなければならない。その法律にそれぞれ政令・省令や逐条解釈やマニュアルがありますから、それを頭に入れるだけで1年くらいかかってしまいます。そんな状況で、「自治事務ですから、地域の実情にあった解釈運用をしましょう」と言っても無理です。したがって、法令はなるべく統合し、シンプルにして、あとは条例で地域の状況に応じて工夫できる仕組みにすべきだと思います。
実は、ある問題について法制度をつくる際に、国全体で考えるといろいろな事態を想定して数多くの条項が必要になり、真面目な立案者ほど過剰・過密な設計になってしまいますが、自治体ごとにみれば想定される問題は限られてきます。たとえば土地利用については、開発圧力の強い地域と過疎化の進む地域では、想定される問題が全く違います。またまだマンションなどへの開発規制が必要なところもあれば、耕作放棄地や空き家をどうにかしたいという地域もある。担い手になる自治体職員の状況を考えても、なるべくシンプルな法制度にすることが重要だと思います。

中央大学法学部礒崎初仁教授
 

―――政策法務の強化に随分力を入れてこられたことと思いますが、実際に自治体の政策法務能力はどのくらい上がっているのでしょうか。都道府県、大都市と一般市町村、小規模自治体とで違いはあるのでしょうか。

礒崎:この点は自治体によって差が大きいと思います。最近感じているのは、中規模市の方がおもしろいことを始めており、職員の意識も変わってきたように思います。都道府県や大都市はどうしても規模が大きいので、自分が何か工夫しようと思っても、縦割りの組織の壁があって、行き詰まってしまうという状況がある。それに対して、例えば人口20万から40万程度の中規模市の場合は、自分が勉強して何かに取り組めば実務を変えることもできますので、時間外に勉強会に出たりする職員も増えていると思いますし、組織の雰囲気も少しずつ変わっている。
もう一つ、そこには首長の役割が大きいと思います。新しい条例をつくれないか検討している場合に法制担当課が反対しているときでも、首長が「私としてはやりたい、なぜできないのか」と言えば、法制担当課は「つくるための理屈」を考えるようになります。「問題のある法律には挑戦すべきだ」という首長も増えている。もちろんまだまだ旧態依然とした自治体も少なくありませんが、全体としては分権改革の流れによって自治体の雰囲気、姿勢が変わってきていると言えるのではないでしょうか。


―――自治体法務においては、住民の声をどのように制度設計に反映させているのでしょうか。

礒崎:住民との関係ですが、都道府県は住民参加といってもどうしても形式的な手続きだけになりがちですが、市町村は何か施策を決める場合は、住民参加・住民協働で進めるのが当然だという姿勢になっていると思います。先ほど、国の法令については住民参加の手続きが弱いと申しましたが、自治体が独自条例をつくる場合に、住民の意見を聴いたり提案を求めたりすることは、ほぼ常識になっていると思います。実際に住民の意見をどこまで取り入れているかは別ですが、分権化を進めると、住民との対話のチャンネルは確実に充実していくと思います。


―――国の法令が縦割りになっている状況で、条例の中でどのように法令の整合性を図っていけばよいのでしょうか。また、今後の分権改革の課題の中で、上書き権を法制化する上で、個別法方式が入りやすいのではないかというお話と、縦割りを超えて条例を作っていかなくては地方に合った条例にならないのではないかというお話がありましたが、法令改革を進めるにはどのような仕組みにすればよいのでしょうか。

礒崎:難しい問題ですが、まず法令の整合性については、確かに法令が縦割りのままではやりにくい面はありますが、各法令の規定をできるだけ基礎的な事項にとどめれば、あとは自治体レベルで横断的に運用することは可能だと思います。たとえば土地利用の分野では、法律はそれぞれ別々になっていますが、自治体では土地利用調整条例や開発指導要綱をつくって、事前の調整手続を設けたり、判断がバラバラにならないよう横断条項を設けたりする事例があります。自治体の裁量が広がれば、いくつか知恵は出てくると思います。
次に上書き権についてですが、確かに「個別法方式」で行うと縦割りの法令に乗っかった仕組みになりますが、私は、国の法令の考え方や立法趣旨も大事にしながら、個別法ごとにどこまで上書きを認めるかを決める仕組みがよいと考えております。先ほど「法令と条例のベストミックス」と言ったのもそういう趣旨です。
その上で、縦割りの克服という点は、上書き事項を定める条例をできるだけ統合して総合条例のようにするとか、法令の運用の際に配慮するとか、そうした工夫でカバーしていくことは可能だと思います。


―――本日は、大変御示唆に富む御意見を頂戴いたしまして、重く受けとめ、咀嚼しながら今後の議論を進めてまいりたいと思います。どうもありがとうございました。

礒崎:ありがとうございました。

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