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分権クローズアップ[有識者へのインタビュー] 第6回 礒崎初仁氏インタビュー(その2)

分権クローズアップコーナーでは、地方分権改革に関する様々な記事を掲載してまいります。第6回は、中央大学法学部 礒崎初仁教授にお伺いした地方分権改革の成果と課題についての記事を3回に分けて掲載します。今回はその2となります。

礒崎教授は、神奈川県庁で長年御勤務され、その間土地利用の許認可や介護保険の施行準備などを御担当されました。現在は中央大学で地方自治、政策法務等々の研究に従事されています。

(注)なお、本記事は、平成25年10月11日に開催された第6回地方分権改革有識者会議におけるヒアリングを基に、インタビュー形式に再編集したものです。

中央大学法学部 礒崎初仁教授

 

 

いそざき・はつひと/1984年東京大学法学部卒、1993年東京大学大学院法学政治学研究科修士課程修了。1985年から神奈川県に勤務し、農政部、土木部、企画部、福祉部等に配属。2002年から中央大学法学部教授、2005年から同大学院公共政策研究科教授を兼任。政策研究大学院大学客員教授、神奈川県参与等を歴任。主要著書に『分権時代の政策法務』(北海道町村会、1999年)、『自治体政策法務講義』(第一法規、2012年)がある。

―――次に、第2期分権改革の意義と課題についてお聞かせください。

礒崎: 2011~13年制定の第1次一括法から第3次一括法までの法律に成就した改革を総称して「第2期分権改革」と呼んでおきたいと思います。この改革では「義務付け・枠付けの見直し」として法律で270件、条項で1,316条項を対象として、975条項という多くの条項を見直しました。その内容はこの有識者会議の資料でも明らかにされていますが、大変網羅的に検討されたし、具体的な成果をもたらしたということで、高く評価すべきだと考えます。例として、児童福祉施設の設備・運営基準の条例委任や、公営住宅の整備基準と収入基準の条例委任、三大都市圏等における都道府県の都市計画決定に係る大臣同意の廃止などが挙げられますが、今まで突破できなかった法の壁に穴をあけたことは評価できると思います。

ただ、これにも4点ほど課題があるのではないかと考えています。1点目は、見直しの対象について、都市計画法33条など既に条例委任の規定がある条項や、法定受託事務については、そもそも検討対象から除外されていることです。2点目は、条項ごとに分断されたミクロな見直しになっているということです。見直しにあたってはメルクマールを設定して、それに該当する条項について廃止するか条例委任にするかを選択しなさいという、いわば二者択一の判断、デジタル型の仕分けで検討されました。それは多くの条項を客観的な基準で見直そうという趣旨だと思いますが、その結果、法律の立法趣旨や実務上の問題については、掘り下げた検討は行われていません。

少し難しくなりますが、私はある論文で「検討方法として外形主義と条項主義を採ったため、法令や規定の内容に立ち入った検討ができなかったし、対外的にも改革の必要性を伝えられなかった」などと指摘しましたが(拙稿「法令の規律密度と自治立法権」ジュリスト1396号)、膨大な個別法を前にして一定の基準や絞り込みがなければ見直しなどできないといったご意見もあります。この問題は、多数の個別法を横断的に見直す場合(しかも各省庁がそれぞれ個別の理由で反対するとき)に、どのような論理と方法で見直しを進めるか、という改革の「方法論」に関わる問題だと思いますが、やはり条項ごとに切り取って外形的に(条文レベルで)判断するというやり方には限界があったのではないでしょうか。

3点目ですが、本来目指すべきは規律密度の引き下げで、法令の細かい規定を簡素化するという改革だったと思いますが、この改革では「条例に委任する」という選択肢を挙げて、結果的にその方向に誘導しましたので、細かな事項ばかりが条例に委任されて、法令全体としての規律密度は変わらなかったということです。省庁側は、内容はともかく条例委任の規定を置けば基準をクリアしますし、条例の内容についても「従うべき基準」などを定めることが可能でしたので、アリバイづくりのような改革になったと言うと、言い過ぎでしょうか。自治体側にとっては、条例をつくらなければならないという新たな「義務付け」となり、しかも重要な事項は相変わらず国の法令で定められるため、本当にやりたい見直しはできないという、歯がゆい改革になったように思います。
例えば、福祉施設ですが、従来の法令の基準を従うべき基準、標準、参酌すべき基準に切り分けることになりました。こうした施設の設置基準では、概ね人員基準、設備基準及び運営基準の3つに分けることができますが、実務で大事なのは人員・マンパワーの基準と設備・ハードの基準です。これらを満たしていかなければ、そもそも施設を設置できませんので、設置者にとっては死活問題です。これについては条例に委任されたといっても、国が従うべき基準や標準をつくることになっていて、これからも国がコントロールするよという仕組みになっています。これに対して運営基準は、例えば、入所者のプライバシーに配慮するとか、利用者と契約書を交わすなど運営上の対応であり、設置後に守ればいい基準ですので、設置できるか否かを決定づけるようなものではない。これについては概ね参酌すべき基準になっていて自治体の判断に任されている。もちろん、設置基準を条例に委ねることは意味があると思いますが、肝心かなめの基準は国が引き続きコントロールする仕組みになっていることに注意する必要があると思います。
別表は、この見直しに伴って自治体が独自に工夫した条例として、内閣府のホームページに掲載されている事例を私が一覧にしたものです。これを見ても、各自治体がいろいろな工夫をしていて「なるほど、がんばっているな」とは思うのですが、あまりに細かい内容が多い。例えば、「4.道路標識」の1)で、ローマ字の大きさを漢字・かな文字の大きさの50%から65%に拡大したという例が挙げられています。これは日本語で書く部分を100%とすると、ローマ字で併記する部分は50%の大きさの字にしなさいという規制があったが、それを条例で変えてよいということになったため、65%にしたということだと思いますが、元々こんなことを一律に定めていたことが驚きであって、これを条例で決められるようになったことが「改革」といえるのか、疑問に思います。条例委任といっても非常に細かい事項にとどまっているということです。

義務付け・枠付けの見直しに関する自治体独自の条例(分野別)

 義務付け・枠付けの見直しに関する自治体独自の条例(分野別)

別表(こちらをクリックすると拡大表示します。) 

 

4点目は、検討された「条例の上書き権」について、本格的な制度化が見送られたことです。この地方分権改革推進委員会では条例の上書き権についても検討されました。「上書き権」は、法律で、条例で法令の規定と違う規定を定めれば、条例の方を優先するという効果を付与するもので、分権を進めるうえで大変魅力的な提案です。今までは法令の体系として、まず法律があり、次に政省令があり、その下に条例があるというピラミッド型で考えられていました。もしその一番下の条例が法令に優先するということが部分的にでも可能になるとすれば、画期的なことだと思ったわけです。
残念ながら、地方分権改革推進委員会では、第2次勧告では上書き権とは「条例による補正(補充・調整・差し替え)を許容すること」と定義していましたが、第3次勧告では、「法令の基準を参酌基準に切りかえることも上書き権を許容したものと認めてよい」と付記されてしまいました。これは、法令の規律密度の緩和ではありますが、法令が存在していて、それを条例が乗り越えるという「上書き」ではなくなりますので、これで検討が終わったとすれば後退したと言わざるを得ません。ただ、第3次勧告では、参酌基準へ移行「も」一種の上書きだという記述ですので、本来の意味の上書き権はまだ課題として残されているのかもしれません。いずれにしても、地方分権を進めるためには今後とも検討すべき重要なテーマだと思います。

ここまで個別法だけを問題にしてきましたが、地方自治法や地方公務員法などの一般法にも問題があるのではないかと考えております。私が関わった課題として、例えば知事の多選禁止条例をつくろうとすると、地方自治法や公職選挙法には多選首長の立候補を制限する規定はないので違法だ、というのが総務省などの見解です。神奈川県は、松沢前知事が多選制限にこだわって、議会を説得して知事の多選(連続4選)を禁止する条例をつくったのですが、法令上の疑義がなくなるまで施行しない(正確には、別に条例で定める日から施行する)という附則が付けられて、宙に浮いているような状態です。また、条例で住民投票に法的拘束力を与えたいと考えても、地方自治法などで保障した長や議会の権限を縛ることになるため、違法だと解釈されています。私は地方自治の原理にさかのぼれば法的拘束力を認めることも可能と解釈していますが(前掲の拙著65頁参照)、その根っこに、自治体の組織運営については地方自治法で仕切るという発想・考え方があり、「地方自治管理法」になってしまっているのではないかと思います。こうした一般法の規律密度や内容については、この間の改革でもほとんどメスが入っていませんので、今後見直しをしていくべきだと思います。

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