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分権クローズアップ[有識者へのインタビュー] 第5回 中井検裕氏インタビュー(その1)

分権クローズアップコーナーでは、地方分権改革に関する様々な記事を掲載してまいります。第5回は、東京工業大学大学院社会理工学研究科 中井教授にお伺いしたまちづくりと地方分権についての記事を4回に分けて掲載します。今回はその1となります。

中井教授は、東京工業大学において都市計画等を専門として研究されており、国土交通省社会資本整備審議会都市計画部会部会長などを務められています。

(注)なお、本記事は、平成25年10月11日に開催された第6回地方分権改革有識者会議におけるヒアリングを基に、インタビュー形式に再編集したものです。 

東京工業大学大学院社会理工学研究科 中井教授

 

なかい・のりひろ/大阪府生まれ。東京工業大学工学部社会工学科卒。1986年東京工業大学大学院理工学研究科社会工学専攻博士課程満期退学。ロンドン・スクール・オブ・エコノミクス地理学科助手、東京大学教養学部社会科学科助手を経て、1992年明海大学不動産学部助教授。東京工業大学工学部助教授、東京工業大学大学院社会理工学研究科助教授を経て、2002年から東京工業大学大学院社会理工学研究科教授。

―――まず、地方分権の基本的評価についてお聞かせください。

中井:この間、分権が随分進みまして、都市計画と建築行政、建築事務は基本的には自治事務ということになりました。各種権限について、国から地方へ、都道府県から市町村へとかなり分権が進んできました。特に土地利用規制の分野は割合と分権が進んだと言われている領域です。
地域のことは地域で決めることができるようになるというのが分権の本質ですので、地域との距離感が縮まるという意味では、基本的には分権はまちづくりにとって非常に望ましい改革であり、随分進んできたと考えています。
私の分権に対する総括的な評価としては、基本的には進めていただきたいですが、まだ一層分権を進めてもらいたい部分で、その部分についてはまだこのような課題がありますという話と、逆に、地方分権が進むことによって生じてきた、あるいはより深刻化したまちづくり上の課題についても後ほどお話させていただきます。

 

東京工業大学大学院社会理工学研究科 中井教授

 

―――次に、一層の分権を進めるべき部分とそのための課題についてお聞かせください。

中井:一層地方分権を進めてもらいたいことについては3点お話しします。
1点目は「各種許可における裁量」です。都市計画や建築行政は自治事務になったので、法律に違反しない限りは地方公共団体が自由にやっていいということになっていますが、現実にはなかなか自由にはできていません。
開発許可や建築確認など、建築に係る様々な許可等がありますが、こういったものが自治事務になりました。建築確認は羈束裁量ですのでそもそも余り裁量の自由はないのですが、その他の各種「許可」は、本来地方公共団体がいろいろ工夫しながら現場に合わせて許可をできるものであるはずです。しかし、実際には行われていないか、あるいは行うことが難しいという状況です。
その理由の一つは、土地利用規制の分野は法律の規律密度が高く、どういった場合にどういうものを規制できるかについてかなり法律や政令などの上位の法令で決められていて、自由裁量が限定されているということがあります。
これは、財産権に対する制約については法律で決めるべきという考えが根強くあるため、このようになっています。
2番目の理由としては、以前から、土地利用規制には技術的な基準あるいは基準に準ずるものが多く存在し、かつては通達という形で行われていたのが、最近では「技術的助言」と名を変えて残っています。技術的助言は、あくまでも助言であって地方公共団体側が自由に創意工夫できるものとされているのですが、現実にはそのようにはなっていません。
3番目の理由としては、やはり財産権との関わりもありますので、土地利用規制はできる限り事前に明示をされておくべきという要求が、法律上というよりは、経済界、あるいは土地所有者側から強くあり、なかなか地方公共団体が自由にいろいろなことを創意工夫しながら許可を判断していく状況にないということです。
2点目は「ゾーニング権者と許可権者」です。
土地利用規制は、主にゾーニングでどういうものがだめだという指定をした上でそれを担保するという仕組みになっておりまして、例えば線引きについては開発許可、用途地域であれば建築確認がセットになっています。
ゾーニング権限はこの間市町村への分権が進んできており、今では都道府県が行う政令市以外の線引きを除き、それ以外は基本的には全て市町村がゾーニングを決定する権限を有しています。しかしながら、本来であれば、このゾーニングを決める主体と、個別に出てきた許可、あるいは確認を判断する主体が一致していることが基本的には望ましいのですが、余り一致していません。
例えば用途地域は、先ほど申しましたように、基本的には特別区を除いて市町村が決めるのですが、用途地域に従っているかどうかを確認する建築確認は特定行政庁が行います。この特定行政庁は市町村とは限りません。むしろ市町村であることのほうが少ないぐらいで、都道府県がまだかなりの部分を行っています。
逆に、線引きは、政令市以外は都道府県に権限があるが、開発許可権のほうが先に中核市や特例市に分権されています。本来は分権に合わせて、市町村に許可権限を徐々に集中させるということで、最終的にはゾーニング権限と許可権限は主体が一致していることが望ましいと考えますが、ゾーニングに比べると許可は圧倒的に事務量が多いので、マンパワーなどの問題で実際には市町村が全て処理することは非現実的であろうと考えます。
3番目は、都市的な規制と非都市的な規制の問題です。都市計画や建築行政といういわゆる都市的な観点からの規制はこの間市町村への分権が非常に進んできましたが、農地あるいは森林といった土地利用に対する規制、すなわち非都市的土地利用に対する規制はそうでもありません。
ここに書きましたが、農業振興地域の指定、農用地区域内の開発行為の許可、農地転用許可等は都道府県が行うこととなっており、非都市的土地利用については、都市的土地利用ほど分権が進んでいません。さらに、そもそもこのように複数の土地利用規制の仕組みがあるため、都市や農地や森林が混在する地域、すなわち都市の縁辺部の部分では非常に複雑な調整の問題が生じています。
理想形としては、都市的規制と非都市的規制を全て合わせて土地利用規制を1本に統合化して、都市農村計画として市町村へ権限を一本化するということが基本的には望ましいと考えています。ただ、それに際しては、この後に述べる問題については配慮が必要です。
実情を話しますと、次の図は私がお手伝いしている山梨県ですが、真ん中の赤い部分が都市的な規制がかけられている部分です。(図1参照)
その周りに黄色でまだら模様になっているのが農用地で、農地の規制が割合と強くかかっているところです。さらに、その外に保安林や国有林、さらに自然公園法、国立公園の特別地域等々、いろいろな仕組みの規制がかけられています。さらに山梨県のような地方では、中心部から少し離れますと、こうした規制が複雑に重層的にかけられていて、その場での調整が非常に難しい。規制の権限もあるものは都道府県、あるものは市町村が持っているという状況です。 

資料 土地利用規制の状況(山梨県):(山梨県の図)真ん中の赤い部分が都市的な規制がかけられている。その周りに黄色でまだら模様になっているのが農用地で、農地の規制が強くかかっている。さらに、その外に保安林や国有林、さらに自然公園法、国立公園の特別地域等々、いろいろな仕組みの規制がかけられている。さらに山梨県のような地方では、中心部から少し離れますと、こうした規制が複雑に重層的にかけられていて、その場での調整が非常に難しい。規制の権限もあるものは都道府県、あるものは市町村が持っている。

図1(こちらをクリックすると拡大表示します。)

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