分権クローズアップ[有識者へのインタビュー] 第1回 西尾勝氏インタビュー(その1)

分権クローズアップコーナーでは、地方分権改革に関する様々な記事を掲載してまいります。第1回は、公益財団法人後藤・安田記念東京都市研究所 西尾勝理事長にお伺いした地方分権改革の総括と展望についての記事を3回に分けて掲載します。今回は、その1となります。

西尾理事長は、地方分権推進委員会委員、地方分権改革推進委員会委員長代理、平成6年以降に設置された累次の地方制度調査会委員、第30次地方制度調査会会長をお務めになられました。
西尾理事長の地方分権改革に関するお考えについては、西尾理事長の著書である『未完の分権改革』『地方分権改革』あるいは一番新しい『自治・分権再考』などに詳しく述べられていますので、詳しくはこれらを御参照ください。

(注)なお、本記事は、平成25年9月30日に開催された第5回地方分権改革有識者会議におけるヒアリングを基に、インタビュー形式に再編集したものです。

 

 

 

 にしお・まさる/東京都生まれ。1957年東京都立新宿高等学校卒業。1961年東京大学法学部卒業。東京大学法学部助手、助教授を経て、1974年東京大学法学部教授。退官後国際基督教大学教養学部教授、大学院教授を経て、現在、財団法人東京市政調査会理事長、地方分権改革推進委員会委員。第27次地方制度調査会副会長。第30次地方制度調査会会長。2007年日本学士院会員。

―――まず、地方分権改革の総括についてお聞かせください。

西尾:1993年の国会による地方分権推進決議から始まった今回の地方分権改革は、1980年代以降の行政改革の流れと、1989年のリクルート事件に端を発した政治改革の流れとが合流した時点に新たな政治課題として浮上しました。この背景の持っている意味は極めて重いと考えています。
言葉が適切ではないかもしれませんが、言わば、それ以降の地方分権改革は行政改革の流れに便乗して進められてきたという面があります。しかし、地方自治の拡充を目的にした地方分権改革と、行政の減量・効率化を目的にした行政改革とは、時にはその目的が重なり合うこともありますが、多くの場合には、容易に重なり合わない、対立し合う側面も持っています。そのような性質を背負いながら、どうやって両者の折り合いをつけながら改革を進めるかということが当事者の一番苦労してきたところだと感じています。
しかし、これまでの改革に、行政改革推進勢力から言えば不満が多分に残っているだろうと考えます。そして、いわゆる道州制構想の問題は、地方分権改革と行政改革という問題が衝突する可能性のあるテーマではないかと考えています。

(いわゆる「第一次分権改革」について)
西尾:最初に設置された地方分権推進委員会は、地方六団体から寄せられた改革要望事項の実現を目指して関係各省と濃密な折衝を重ね、いわゆるグループヒアリングを重ねまして、関係各府省との合意に達した事項のみを委員会からの勧告事項とすることを基本方針にしてまいりました。そのため、勧告事項は、住民自治の側面の拡充よりは団体自治の側面の拡充を図る事項に偏るとともに、私の言葉ですが、所掌事務拡張路線に属する事項よりは自由度拡充路線に属する事項に偏る結果になりました。これは地方六団体からの要望事項がそのような偏りを持っていたということを反映しているわけでありますが、それと同時に、関係各府省との合意に達した事項のみを勧告するということにしましたので、結局合意に達しなかったものは全て諦めたわけでして、多くの課題が未完のままに残されました。
少し歴史を遡りまして、戦後のことを考えますと、シャープ勧告・神戸勧告に始まる戦後の地方制度改革では、国・都道府県・市町村の間の事務配分及び税財源配分の見直しと、事務移譲の「受け皿」を再編成する町村の合併あるいは特別市制の実現、道州制の実現が繰り返し論じられ続けてまいりました。言わば、国からできるだけ事務を都道府県に下ろすとか、都道府県の所掌している事務をできるだけ市町村に下ろすといったように、総じていえば地方公共団体が所掌する事務を拡張していこうとする所掌事務拡張路線に属する改革が一貫して指向され続けてきていたと言うことができます。
これに対して、機関委任事務制度の全面廃止や、行政的な関与の縮小・緩和とその定型化といったようなことを中心にした、いわゆる「第一次分権改革」は、自由度拡充路線に属する改革を基調としたものです。つまり、国・都道府県・市町村の間の事務の配分はそれほど大きく変えないで、それぞれが所管している事務というものを前提にして、その事務を処理するに当たっての裁量の余地、自由度をできるだけ広げようという趣旨の改革を基調にしておりました。
したがって、そのような意味では、戦後改革の中で議論されてきた分権論議とは非常に違う新しい手法を生み出したわけで、地方分権改革論議に新しい地平を開いたと認識しています。
「第一次分権改革」で将来に「残された課題」は、地方分権推進委員会が解散する直前の2001年6月に国会及び内閣総理大臣に提出した『最終報告』の中の最後の章で、以下の6項目に整理されています。すなわち、
1地方税財源の充実確保。
2法令等よる義務付け・枠付けの緩和。
3事務権限の移譲。これは国から都道府県へ、都道府県から市町村へ、あるいは場合によっては、逆に市町村の事務を都道府県に返上するとか、都道府県の事務を国に返上するというものも含まれますが、全体としては権限の移譲という問題です。
4地方自治制度の再編成。これは市町村・都道府県という体制をどう組み替えるのかという問題です。ずっと議論されてきた都道府県の統合という方法で進めるのか、道州制に切りかえるのかといった議論が残っておりまして、そういった問題はまた議論しなければならないだろうというのが4番目の課題でした。
5住民自治の拡充。4までは全て団体自治に関することですが、地方自治のもう一つの側面である住民自治の拡充という大きなテーマが残っているということを申し上げ、最後に、憲法で定めている地方自治の本旨というものが抽象的過ぎて立法の歯止めにはなっておりませんので、もう少しこれを具体化していく必要があるということを述べました。
さて、このうちの12は、私の言うところの自由度拡充路線に属するものであり、34は所掌事務拡張路線に属するものです。こういう順番に並べていたということは、当時の地方分権推進委員会としては、当面は12の自由度拡充路線に属する改革を続行しながら、その上で34の所掌事務拡張路線に移行することを期待していたと言えます。 

 


(「第一次分権改革」以降の状況について)
西尾:その後の実際の推移を見ますと、小泉内閣が政治主導で進めた、いわゆる「三位一体の改革」は、上記の1の実現を目指したものでした。しかし、残念ながら、所期の意図に反する結果になって挫折したと言わざるを得ません。そして、2006年に設置された地方分権改革推進委員会という新しい委員会は、まず上記の2の法令等による義務付け・枠付けの見直しということから取り組み始めて、その勧告は民主党政権にも受け入れられ、この課題への取組は内閣府地方分権改革推進室の下で今日まで継承されているということは御承知のとおりです。
その限りにおいては、地方分権推進委員会の「最終報告」が提示したシナリオどおりに、まず1という最優先課題に取り組み、その次の2の課題に取り組んできたとも見えます。
しかしながら、その一方で、この「三位一体の改革」の挫折以降には、小泉内閣の末期の経済財政諮問会議が「歳出歳入一体改革」ということを掲げて、それを実現する一つの方策として、国の出先機関の原則廃止という方針を打ち出しました。続く第1次安倍内閣では、道州制ビジョン懇談会も設置されました。その結果、地方六団体の中でも全国知事会は、国から都道府県に、または広域行政機構なり広域連合なりへ事務移譲を進めてほしいということを強く要請するようになりました。そして、指定都市市長会は、指定都市を都道府県から独立させる特別自治市構想の実現を要請するようになりました。要するに、国の側も地方公共団体の側も急速に所掌事務拡張路線に属する改革へと舵を切り始めていると言えます。地方分権改革が混迷し始めた最大の原因はこの点にあると考えています。
所掌事務拡張路線に属する改革は、国と地方公共団体の間の激しい意見対立を生まざるを得ないテーマであり、地方公共団体の間でも、都道府県と市区町村の間の意見対立が先鋭化せざるを得ない性質の改革です。それだけに、この路線に属する改革を進める際には、殊更に慎重かつ綿密な検討が求められると考えます。それにもかかわらず、全国知事会の「出先機関の原則廃止」や「丸ごと移管」といった表現に表れていますように、いささか議論が乱暴になってきているのではないか、もう少しきめ細かい詰めが必要だったのではないかと考えられます。戦前から繰り返し浮上しては消える特別市構想や都制構想、そして道州制構想は、いつまでたっても素朴な着想の域を出ていないのではないでしょうか。これを実現すれば、あらゆる懸案事項を一挙に解決できるといった万能薬のような制度改革構想など存在しないというのが私の認識です。

「残された課題」のうちの最優先課題は、依然として、地方税財源の充実確保であると考えます。これを今後の財政再建方策の推進過程でいかにして実現していくのかというのは大変難しい問題ですが、国の側と地方公共団体の側の双方に問われている最重要課題であると考えます。これをすぐに今回の消費税の増税という過程で行うことは既にもう無理になっていると考えていますが、将来、そういう時期が到来したときに備えて、その際どのように変えるべきかということは、今から双方が検討しておくべき課題だと考えます。 

インタビュー(その2)へ >>

インタビュー(その3)へ >>

内閣府 Cabinet Office, Governmentof Japan〒100-8914 東京都千代田区永田町1-6-1
電話番号 03-5253-2111(大代表)